13-14 февраля в Омске прошел семинар-совещание Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ), на котором обсуждались проблемы развития системы муниципального заказа, а также проект новой редакции ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В семинаре приняли участие представители различных городов Сибири, Дальнего Востока и Урала. Обсуждая законопроект, собравшиеся сошлись во мнении, что он требует доработки. Вместе с тем звучали высказывания и о том, что такой законопроект вообще не нужен. По итогам же семинара был подготовлен ряд предложений депутатам Госдумы о внесении в проект закона поправок. Кроме того, участники семинара подготовили пакет предложений, касающихся дальнейшего развития системы муниципального заказа.
Пришла пора меняться
По мнению участников семинара, а среди них были представители Управления развития местного самоуправления Министерства экономического развития и торговли, а также отдела по проблемам местного самоуправления Главного территориального управления Президента РФ, действующее законодательство не решает проблемы разграничения полномочий между субъектами РФ и органами местного самоуправления, не предусматривает четкого механизма передачи средств от одного уровня власти другому на исполнение госполномочий. Много проблем связано и с этим, что в России существуют различные модели местного самоуправления: в одних субъектах федерации оно осуществляется только в городах, в других — в городах и районах, в третьих — в городах и поселках. Разработанный же проект новой редакции закона о местном самоуправлении предполагает решение этих проблем.
Когда выбирать депутатов?
Между тем, как прозвучало на семинаре, проект закона требует доработки по ряду вопросов. В частности, о количестве депутатов представительных органов муниципальных образований и о том, как они должны работать: на постоянной или освобожденной основе. Согласно законопроекту, число депутатов должно определяться в зависимости от численности населения муниципального образования. Если в нем проживает более 100 тысяч человек, то число депутатов должно быть нет менее 50 человек.
Как сказал начальник отдела по проблемам местного самоуправления Главного территориального управления Президента РФ Андрей ЗАМОТАЕВ, многие считают, что это слишком много. Но, по его словам, речь не о том, чтобы вернуться к советской практике, когда в сельсоветах работало довольно много депутатов. Речь идет о иной схеме работы народных избранников. Во многих городах большая часть депутатов работает на постоянной основе. Законопроект же предполагает, что они должны работать на освобожденной основе. «Это правильно. Депутаты должны будут досконально изучать все вопросы еще до проведения заседаний, а сами заседания станут актом голосования: за два часа народные избранники смогут рассмотреть 30-40 вопросов, а обсуждать же будут только те, по которым до этого не пришли к единому мнению. То есть работать будут более эффективно», — сказал он.
Проблема же, по мнению ЗАМОТАЕВА, не в количестве депутатов и не в том, на постоянной или освобожденной основе они будут работать. Законопроект предусматривает целый ряд переходных положений, согласно которым до октября 2004 года должны быть внесены изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы, федеральные и региональные законы, а также в нормативно-правовые акты органов местного самоуправления (в противном случае новый закон не вступит в силу). То есть в уставы муниципальных образований должны быть внесены изменения, касающиеся границ этих образований, численности депутатов и так далее. Однако возникает неясность: если в уставе новому закону не будут соответствовать только положение о количестве депутатов, то как быть? Считать, что весь устав противоречит федеральному законодательству, и тогда менять его и проводить довыборы депутатов либо просто внести поправку по числу депутатов, а на очередных выборах избрать такое количество депутатов, которое предусмотрено? (Применительно к Омску непонятно: то ли до 2004 года провести довыборы, то ли в 2007-м избрать 50 депутатов.) Законопроект не дает ответа на этот вопрос.
Но проблема еще и в другом. По словам председателя постоянной комиссии по вопросам местного самоуправления, законности и правопорядка Омского городского Совета Николая КОСТЯКОВА, если депутаты займутся приведением всех своих постановлений в соответствие с новым законом о местном самоуправлении, то им некогда будет решать текущие проблемы. В итоге участники семинара пришли к мнению, что переходные положения законопроекта необходимо уточнить.
Конкурсные управляющие обанкротят города
Акцентировали внимание собравшиеся и на положении проекта закона, касающемся введения в муниципальных образованиях временной финансовой администрации на срок до одного года в случае, если муниципальный долг превысит 30% собственных доходов местного бюджета. С резкой критикой этого положения выступил заведующий кафедрой государственного и муниципального права Омского государственного университета, кандидат юридических наук, профессор Александр КОСТЮКОВ.
Если учитывать российскую ментальность, то, по его мнению, такая процедура, по сути, превратится в процедуру арбитражного управления на предприятиях, признанных несостоятельными, когда в большинстве случаев вместо того, чтобы проводить оздоровление предприятия, арбитражные управляющие растаскивают имущество. «Я даю сто процентов, что при введении временной финансовой администрации будет происходить обогащение того лица, которое осуществляет временное управление», — сказал он. Большинство участников семинара согласились с доводами КОСТЮКОВА. Правда, никаких конкретных предложений по решению данной проблемы не прозвучало.
Омичи поспорили с москвичами
Обсуждая проект новой редакции ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» собравшиеся достигли консенсуса по многим вопросам. А вот по поводу того, что же главное в этом законопроекте и нужен ли он вообще, омичи не сошлись во мнении с москвичами. Как считает заместитель начальника Управления развития местного самоуправления Министерства экономического развития и торговли Сергей МИРОШНИКОВ, наибольшие трудности связаны не с тем, что законопроект требует доработки, а с тем, как станет реализовываться новый закон. Ведь до его вступления в силу необходимо будет внести изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы, а также в 217 законов. Кроме того, согласно законопроекту увеличится число муниципальных образований и, соответственно, количество чиновников. Все это потребует дополнительных финансовых вложений и напряженной работы по изменению законодательства.
По мнению же Александра КОСТЮКОВА, главный вопрос — в финансах муниципальных образований. Как он сказал, реформу местного самоуправления вообще можно было бы не начинать, а просто решить проблему местных финансов. В настоящее время идет процесс сокращения муниципальных образований. И связан он не только с централизацией власти, но и с тем, что у местных бюджетов не хватает средств для исполнения своих полномочий. В середине 90-х годов за муниципальными образованиями было закреплено 19, затем 21, а потом 23 местных налога. Сейчас только пять.
В разделе законопроекта о финансовых основах предусматривается перераспределение средств за счет фондов выравнивания. Но, по словам КОСТЮКОВА, по сути средства фондов выравнивания — это те же субсидии, субвенции, деньги различных федеральных, региональных фондов, то есть дотации. Нового качества местных финансов проект закона не предусматривает, поэтому и после реформирования муниципалитеты не смогут из-за нехватки средств эффективно решать социально-экономические проблемы. Как сказал КОСТЮКОВ, в настоящее время даже Минфин не дает четкого ответа, как же будет реально заполнен вакуум местных финансов. По его мнению, раз законопроект уже рассматривается, то необходимо кардинально пересмотреть институт местных налогов и сборов. И предложил сделать для муниципальных бюджетов надбавки по налогам. Например, по налогу на прибыль за местными бюджетами оставить больше 2%. Установить надбавки по НДС и другим налогам. «И тогда не надо будет разрабатывать такие ненормальные конструкции, какие предложены в законопроекте».
Точку зрения КОСТЮКОВА о несовершенстве новой редакции закона и необходимости изменения института местных налогов и сборов поддержали многие омичи. Москвичи же с ним не согласились. Как сказал Сергей МИРОШНИКОВ, именно неравномерность местных финансов и требует создания фондов выравнивания. Схемы бюджетного выравнивания действительно не новые, но они уже успешно используются во многих регионах. Кроме того, по его словам, к середине марта будут внесены изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы, предусматривающие, что средства от взимания земельного налога полностью, в размере 100%, будут зачисляться в местные бюджеты.
— Конечно, хорошо говорить: дайте денег. Но мне кажется, что главная задача — найти возможность решать проблемы финансов в пределах тех средств, которые есть, — отметил Андрей ЗАМОТАЕВ. — Денег, извините, нет. Законопроект как раз и предлагает меры, как и где их взять.
В общем, делиться финансами Москва не очень-то хочет. Правда, учитывая, что в ближайшее время будет изменено налоговое законодательство, муниципальным образованиям все-таки перепадет больше средств, чем по действующему законодательству. В настоящее время 60% доходов идет в федеральный бюджет, 30% — в региональные и только 10% — в местные. Планируется же, что в недалеком будущем в федеральный бюджет будет перечисляться 40% доходов, а в региональные и местные — по 30%.
Несмотря на разногласия, большинство участников сошлись во мнении, что, проводя реформирование местного самоуправления, в первую очередь необходимо решить проблему финансов.