В последние дни актуализировалась тема изменения существующей системы управления Омском. Почему это произошло и к чему приведёт —
это «Вечерний Омск» выяснял у доктора юридических наук, профессора,
заведующего кафедрой государственного и муниципального права
Омского государственного университета имени Достоевского
Александра Николаевича КОСТЮКОВА.
Итак, депутаты Омского городского Совета приняли обращение в адрес Законодательного собрания области с предложением назначать главу местного самоуправления, сити-менеджера или градоначальника по новой схеме. Что вы об этом думаете?
Разговор о местном самоуправлении, прежде всего, следует начать с законодательной основы. Сегодня есть три действующих закона. Первый -это 131-й федеральный закон, датированный октябрем 2003 года, второй — майский 136-ФЗ 2014 года и третий — закон № 8 от 3 февраля 2015 года. Все эти три закона содержат определенный набор организационных моделей местного самоуправления. Самый большой набор был в 131-м федеральном законе, а два других, 136-й и 8-й, вносили соответственные изменения. Но ни один из этих законов из перечня моделей местного самоуправления не исключил прямые выборы мэров и прямые выборы депутатов. Иными словами та модель, которая сегодня реализована в Омской области, в полном объеме присутствует во всех трех законах и абсолютно законна.
Что же изменилось? Если раньше модель самоуправления выбирали сами муниципальные образования, то 136-м законом были внесены изменения, согласно которым теперь модели местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации определяет представительный орган субъекта федерации, в нашем случае — Законодательное собрание Омской области. А 8-й федеральный закон, последний по времени издания, немножко подкорректировал модели, не связанные с прямыми выборами. То есть модель прямых выборов осталась, но 8-й закон добавил модель новую, которой раньше не было: выборы главы местного самоуправления из числа депутатов представительного органа, и когда этот депутат избирается, он перестает быть депутатом и становится главой муниципального образования.
Наконец, появилась третья модель, когда вообще любой кандидат, пройдя процедуру отбора в так называемой комиссии, может быть представлен представительному органу, и представительный орган может за него проголосовать либо не проголосовать. С моей точки зрения, третья модель является самой неудачной. Почему? Да потому что этот человек, чью кандидатуру рассматривает представительный орган, никакой избирательной процедуры не проходит. Теоретически это вообще может быть человек, не имеющий ни малейшего опыта не только управленческой, но и муниципальной деятельности. Если он по каким-то причинам нравится губернатору, а таковых может быть великое множество, то губернатор его через эту комиссию легко проводит, поскольку ее члены назначаются 50 на 50 губернатором и соответствующим советом представительного органа. И губернатору достаточно из числа членов комиссии иметь одного своего человека. Поэтому когда кандидата будут проводить, у представительного органа будет всего один кандидат, которого ему представит комиссия, и в принципе за него представительный орган либо голосует, что, скорее всего, и будет, либо не голосует, но тогда он вступает в противоречие с губернатором, что произойдет вряд ли. Потому что губернатор теоретически эту кандидатуру может вносить неограниченное число раз. И все равно за нее когда-то проголосуют. Поэтому вот эта последняя модель — самая нехорошая.
Но опыт широкого назначения наёмных менеджеров в крупных городах России показывает, что сейчас эта модель очень даже востребована.
У нее много недостатков, главный состоит в том, что у этой модели велик коррупционный потенциал. Человек, не проходящий выборы, способен много чего натворить в муниципальном образовании. Получается вот что: достаточно ограниченное число людей -в Омском городском Совете всего 40 депутатов — ставят во главе седьмого по численности города России некоего градоначальника. Маловатое число избирателей для такого города как Омск. Я, например, как избиратель, который всегда ходит с семьей на выборы, не хочу лишаться своего избирательного права.
А что показывает мировая практика управления крупными городами?
Мы должны понимать, что существуют не только всякие теории по поводу организации местного самоуправления, а и проверенная мировая практика. Магистральная практика показывает: все крупнейшие города мира с населением свыше миллиона человек имеют модели управления с прямыми выборами мэра. Есть исключения небольшие, но я сейчас говорю о магистральном направлении. И Омск находился в этом тренде. А сейчас мы хотим выйти из этого тренда.
Введение поста сити-менеджера обосновывается ссылками на сложное экономическое положение, на необходимость рачительнее использовать имеющиеся финансовые ресурсы…
Давайте обратимся к содержательной характеристике этой темы. В частности, к принятому депутатами горсовета обращению. В нем обозначены два мотива для обоснования необходимости перехода к выборам главы местного самоуправления по новой схеме. Мотив первый — кризис, мотив второй — возможные конфликты. На федеральном уровне, в принципе, страна пиковые значения кризиса уже прошла. Более-менее понятной стала ситуация с ценой на нефть, валютным курсом, общей инфляцией, подорожанием товаров. Сейчас эти явления наиболее актуальными становятся на региональном уровне. Население на местах прекрасно ощущает и примерно 30-процентное подорожание продуктов, и усложнение ситуации на банковском рынке, связанное с тем, что коммерческие банки очень внимательно следят за предприятиями-заемщиками. Банковское законодательство таково, что шаг влево, шаг вправо означают либо повышение процентной ставки по кредиту, либо требование о возврате кредита, причем в одностороннем порядке. Вот проблема-то. Какие-то предприятия это повышение процентной ставки тянут, в основном торговые, а промышленные могут и не потянуть, у них такого быстрого оборота, как в торговле, нет. А отсюда и все остальные проблемы, связанные с обострением ситуации на рынке труда и с остановкой промышленных предприятий. Сейчас такая ситуация по всей стране. И у нас в Омске в частности. Вопрос — что могут сделать губернатор области и мэр Омска для того, чтобы эту ситуацию каким-то образом поставить под контроль? Глобальный ответ — ничего. Потому что это макроэкономические в рамках всей страны процессы, и на местах они решены быть не могут. Поэтому тезис о том, что сити-менеджер должен появиться из-за того, что в стране наступил кризис, абсолютно никакой критики не выдерживает. Как сити-менеджер, так и всенародно избранный мэр в этой ситуации испытывают очень большие трудности. Поскольку ничего реально исправить не могут.
Для преодоления кризисных явлений у них нет реальных полномочий?
Прежде всего, у них нет средств. Теперь вопрос по поводу якобы конфликта между городом и областью. Всем известно, что Омская область организована по моноцентрическому принципу, здесь один огромный город, а все остальное — сельская территория. В городе зарабатывается практически весь размер валового регионального продукта за очень небольшим исключением, и вообще происходит вся реальная экономическая активность. Поэтому потенциальные противоречия между городом и областью заложены по определению, существуют объективно. Теперь посмотрим, какие противоречия есть между губернатором Назаровым и мэром Двораковским. Они общаются между собой в ежедневном режиме и по нескольку раз. Имея в виду такой тесный график общения, понятные возможные противоречия разрешаются по мере вот этого общения. Реального конфликта нет, это всё выдумки. Если кто-то полагает, что назначенный губернатором градоначальник не будет иметь объективных противоречий с областью, то этот человек, безусловно, ошибается. Всё равно будут. И всё равно они будут как-то разрешаться. Это вечная тема. Сколько бы Полежаев не согласовывал мэров, которые при нём назначались или избирались, как только они становились мэрами, у них тут же возникали противоречия. И нет механизма, который бы разрешил эти противоречия на корню. Только постоянное общение, только совместное решение общих проблем. Именно потому я еще в июле губернатору Назарову сказал, что ему нужно мэра Двораковского включить в состав правительства Омской области. Такая практика была при советской власти, когда мэр миллионного города входил в состав облисполкома и сидел по правую руку от председателя облисполкома. Это абсолютно нормальная практика, и я удивляюсь, почему мэр не входит в состав регионального правительства.
Процесс назначения сити-менеджеров по России идёт. В прошлом году случились досрочные отставки мэров крупных городов — Самары и Ростова. Но есть и обратные примеры. Соседним Новосибирском управляет всенародно избранный мэр.
— Там ничего менять не собираются. Нынешний губернатор области Владимир Городецкий — бывший мэр Новосибирска. Он руководил столицей Сибири 14 лет, возглавлял Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов. Это человек, насквозь пропитанный муниципальными идеями. И он прекрасно понимает разницу между мэром всенародно избранным и мэром назначенным. Поэтому Городецкий существующую модель менять не будет. Новосибирск в этом смысле живет спокойно, более того, мэр Анатолий Локоть включен в состав федеральной комиссии по наблюдению за реформой местного самоуправления. Это свидетельствует об уважении к третьему по численности городу России. А вот чего мы засуетились, я не понимаю.
Полную версию интервью читайте на сайте «Вечернего Омска» omskgazzeta.ru.